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世界主要国家军事力量海外运用立法实践

军工资源网 2022年06月23日

随着军队维护国家安全利益的战略任务进一步拓展和延伸，军事力量运用包括海外运用日益常态化，运用的方式越来越多样化。借鉴主要国家海外军事行动立法实践，对进一步完善我国军事力量海外运用法律制度，确保军事力量走出去行稳致远，具有重要意义。

世界主要国家重视

通过立法规范军事力量海外行动

军事力量海外运用由来已久。世界主要军事大国注重通过国家立法制定相关法规制度，与他国缔结相关条约或协定，以保证海外行动顺利开展，这是普遍做法和重要经验。

▲美国安德森空军基地734空中机动中队合影。图\美国安德森空军基地官网

进入21世纪，美国更加注重海外军事力量投送和海外军事基地的部署，以维护海上通道安全、从事海外救援等。目前，美国海外军事基地分布在全球一百多个国家和地区，大致可分为三大基地群：欧洲基地群、印太基地群和中东基地群。美国先后与近百个国家订立了部队地位协定，通过法律形式明确其军队在他国领土上的权利义务，为美军开展海外行动提供了充足的法律支撑。俄罗斯在独联体地区和其他地区如叙利亚等驻军，均与相关国家订立有驻军协议或部队地位协定。英国、法国等长期在海外驻军和用兵，形成了一系列比较成熟的法律安排，妥善解决了海外驻军的法律地位问题。日本与吉布提也以外交换文的形式确立了日本自卫队在吉布提的法律地位。

外国军事力量海外运用的立法实践

主要国家通过宪法、专门法律和国际条约协议为海外用兵提供法律保障。

宪法为军事力量海外运用提供原则依据。由宪法为国家军事力量运用作出原则规定。这些宪法的相关军事条款，一般包括两种情形。

一是规定由国家立法机关批准军事力量海外行动。有些国家元首虽然是武装部队统帅，但宪法却直接规定武装部队的动用需要获得国会的批准。例如，美国《宪法》第一条和第二条分别规定了国会和总统的战争权以及其他军事行动方面的基本权力，国会拥有“宣战、颁发缉拿捕获敌船许可证和报复性拘捕证，制定关于陆地和海上的拘捕条例”的权力，其中“宣战权”最为重要。同时，为了与国会的宣战权相制衡，第二条规定总统拥有指挥武装力量的权力。第六条第二款对军事条约的效力也予以明确，“在美国权力下缔结的一切条约，与美国宪法和根据该宪法制定的法律一样，都是美国最高的法律”，使得军事条约、宪法与联邦法律居于同等地位，具有同等效力。这表明，美国重视武装力量海外行动中缔结的军事条约，也认可这些条约的法律效力，为美国军事力量海外运用奠定了法律基础。再如，俄罗斯联邦《宪法》第一百零二条规定：“联邦委员会的管辖对象包括：……批准俄罗斯联邦总统关于实行战争状态的命令……决定关于能否在俄罗斯联邦境外动用俄罗斯联邦武装力量的问题。”这些宪法条款，规定了武装部队海外行动的相关事项，为军事力量海外运用提供了法律支撑。
二是规定由政府或政府首脑决定军事力量海外运用。比如，德国宪法法院1994年7月裁定，“在联邦议院实行简单多数的前提下，德国武装力量可以根据集体防御原则部署到北约地理范围之外的任何区域”。是否派遣联邦国防军执行非战争军事行动以及如何执行任务，由联邦政府做出决定，但仍需要联邦议院依据《基本法》进行审核与批准。此外，奥地利、匈牙利、土库曼斯坦等国宪法都规定了政府或者政府首脑在军事力量海外运用中的权力。

制定专门法律为军事力量海外运用提供直接依据。美国有关军事力量海外运用的专门立法。

一是《战争授权法》。从1789年至1972年美国实施的165场战争中，仅有5场是由国会宣战，其余的都是不宣而战的“总统战争”。为了谋求国会的宣战权与总统动用武装力量权力之间的均衡、适当限制总统的战争权，1973年国会参众两院通过了《战争授权法》。该法第二条规定“保证在使用美国武装力量参加敌对行动时，国会和总统能集体协商做出决定”，第三条要求总统“在可能的情况下”在派遣军队参加敌对行动以及可能敌对行动前应与国会商量，第四条规定，在美国武装力量参战或形势已经表明参战在所难免的情形下，总统应在48小时内向参众两院递交书面报告，阐明必须动用武装部队的理由、宪法和法律依据，并评估冲突范围和持续时间。当然，为了回避《战争授权法》的限制，一些总统也开辟了国会特别授权的新途径，仍然达到了海外用兵的目的。该法案通过以来，历任总统在授权法的约束下向国会提交了111份报告，18次海外军事行动未向国会提交报告。
二是其他专门法规。2001年“9·11事件”之后，美国出台了一系列专项法律法规，规范相关部门职责和协调机制，增强了政府和军队的反恐合力。例如，国会制定的《反恐怖主义法》《爱国者法案》《海上运输反恐法》等明确赋予军队海外反恐职能，规定武装力量打击恐怖主义的法律依据和程序；总统发布的《联邦紧急事件处理》《美国反恐政策》《打击恐怖主义》等行政指令，明确参与反恐行动的机构与职责；国防部制定了更多更为具体的军事规章，明确打击恐怖主义的计划、程序、标准等。

▲ 英国海军“伊丽莎白女王”号航母编队。图\环球网

英国有关军事力量海外运用的专门立法。英国也重视发挥法律在军事力量海外行动中的作用，几乎覆盖了所有武装冲突全过程和各个方面。主要有：1968年《军事法院（上诉）法》、1989年《引渡法》、1991年《战争罪法》、1996年《化学武器法》、1998年《地雷法》、2001年《国际刑事法院法》等。可见，对于军事行动的相关国际条约，英国采取了逐个立法予以承认和转化的方法，赋予其国内法的地位。为了确保有关法律在军队实施，国防部还颁布了专项法规和规章，增强军队实施过程中的可操作性。主要有2000年《空域飞行规定》等。

其他国家有关军事力量海外运用专门立法的实践。从20世纪90年代起，德国开始派兵参加联合国维和行动，目前的规模在人数上仅次于美国。2005年德国联邦议院通过的《议会参与决定向境外派遣武装力量法》，对实施海外行动的范围、原则、政府责任、批准程序等予以规定。西班牙《国防法》规定了军队参加和实施海外军事行动的条件：必须是他国政府提出明确请求，或联合国安理会决议授权，或根据西班牙作为成员国的国际组织特别是欧盟或北约的协定；必须具有完成上述机构提出的防御性、人道主义、稳定、维和等目的；必须符合《联合国宪章》，且不与西班牙根据宪法已加入的国际准则相抵触。日本在1992年6月颁布的《联合国维持和平合作法》，首次以“支援美军”的形式赋予自卫队在日本领土以外动用武力的权利。随后在“9·11”事件后，为进一步扩大其自卫队出兵海外的范围，制定颁布了《应对恐怖主义攻击特别措施法》《对伊拉克实施人道支援特别措施法》等。

缔结海外军事行动相关国际条约和协议。无论平时还是战时，一国武装力量（如军队人员、军舰和军机等），进入他国管辖区域（如领陆、领海和领空），均需要获得对方国家同意或许可，有时候还可能涉及第三国，至于这种许可是通过正式文件还是非正式口头允诺，则视不同情况而定。从实践来看，通过签署双边或多边军事安全合作或驻军协定的方式，是美、俄、法、日等许多国家的惯用方法。

美国的海外军事行动地域最为广泛，每一个海外军事基地的建立，都必须得到国际条约或协议的认可和保障。第二次世界大战后，美国与40多个国家和地区订有军事条约，其中有北约成员国，也有里约热内卢条约、拉丁美洲条约成员国和东南亚条约成员国。此外，美国对日本、韩国、菲律宾、澳大利亚和新西兰也有条约义务。这些条约详细规范了主要军事行动样式、美军人员法律地位、出入境管理、税收豁免、损害赔偿、刑事管辖等内容，使美军在海外执行各种任务都有相应的法律依据。而且美国通过《北大西洋公约》《美日安保条约》《美韩共同防御条约》《美澳共同防御条约》《美菲共同防御条约》的签订，获得了在北约有关国家及日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等国的驻军权利，并与有关国家签订了驻军协定。例如，2016年4月，美国与印度原则上达成了共享军事后勤的协议，两国军队可以互相使用对方的陆军、空军和海军基地进行补给、修理和休整。根据这些条约和协定，相关国家无论在平时还是战时，都有为美军提供支援保障的义务。

▲俄卫星通讯社2020年11月16日报道，俄罗斯总统普京批准与苏丹就设立俄海军后勤保障点签署协议。图\CCTV7国防军事

俄罗斯（苏联）也是海外军事基地较多的国家。1971年，苏联与叙利亚达成在叙利亚塔尔图斯港修建海军基地的协议，该海军基地为保障苏联海军当年在太平洋的活动以及俄罗斯在叙利亚打击极端组织的军事活动发挥了重要保障作用。2003年，德国政府和俄罗斯联邦政府签署了《关于德国军队人员等过境俄罗斯的协定》，为德国军队前往阿富汗执行境外军事行动任务提供过境俄罗斯的便利，这个协定是俄罗斯与北约成员国之间签署的第一个允许北约成员国武装部队人员过境的协定。另外，俄罗斯和北约签署了《和平伙伴关系计划框架内部队地位协定》；为了给驻阿富汗多国部队提供运输便利，与北约以及美国、法国、德国、西班牙签署了运送物资装备的《过境协定》。

法国与吉布提签订了使用军事基地的协定，为法国乃至美国、北约和欧盟打击东非恐怖主义、索马里海盗和也门“基地”组织提供了重要保障。2009年，通过与法国和美国协商后，日本得以和吉布提签订协议，在红海和亚丁湾交汇处建立了军事基地，为日本海上自卫队在亚丁湾的护航任务提供服务。在没有建立永久性军事基地的地方，主要大国与有关伙伴国家主要通过签订后勤支援协议以满足不时之需。如在海湾战争中，美军所用的大量油料都是根据东道国支援协定由沙特石油商提供的。

世界主要国家海外用兵法律保障的做法，对健全完善我国军事力量海外运用立法完善提供了很好的借鉴和启示，值得我们关注。

来源|《中国军法》

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